武隆县失业保险制度自1986年建立以来，到目前已有20余年的发展历史。通过20多年来各个时期的改革和发展，随着社会主义市场经济体制的建立和人事制度、劳动用工制度改革的不断深入进行，失业保险制度也不断深入发展并取得了一定的成效，失业保险工作不断完善，失业保险在我县的改革、稳定、发展中发挥着越来越重要的作用。近年来，我县深入贯彻《重庆市失业保险条例》，进一步完善失业保险制度，逐步扩大失业保险覆盖范围，加强基金征缴，积极支持“两个确保”和“再就业”，基本完成了各项工作任务。但由于种种原因，失业保险工作仍然存在一些问题，如何发挥失业保险“保生活、促就业、防失业”的社会保障功能，为武隆县经济社会转型发展、安全发展、和谐发展做出积极的贡献，成为当前失业保险工作人员深思的一件大事。笔者对此进行了深入的调查，并进行了相应的反思。
一、武隆县失业保险工作的现状
武隆县的失业保险制度，自1986年10月国务院文件出台后开始建立，经过20余年的实践和发展，从无到有，从初步建立到日臻完善，取得了良好的成效。截至2014年2月底，全县参加失业保险人数已达到17509人，参保单位306户，2013年全县累计征缴失业保险费617.35万元，基金利息收入1.02万元，支出失业保险基金439.86万元，失业保险基金滚存结余388.25万元。
（一）覆盖范围情况
武隆县从1986年10月开始征缴失业保险，当时覆盖范围仅限于国有企业（即国营企业）职工，1999年1月国务院《失业保险条例》颁布，失业保险覆盖范围由原来的国有企业扩大到城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其职工（包括农民工），以后逐年扩面，截至2014年2月底，全县参加失业保险人数达到了17509人，参保单位306户。
（二）基金征缴情况
武隆县失业保险征缴从1986 年10月开始对国有企业开始征缴失业保险费，当时征费标准按国有企业全部职工标准工资（即档案工资）的1%缴纳，职工个人不缴失业保险。1993年4月，国务院《国有企业职工待业保险规定》发布，缴费标准由职工标准工资的1%改为按职工工资总额的1%收缴，职工个人不缴费，1999年1月国务院《失业保险条例》颁布，随着失业保险范围的扩大，失业保险缴费标准变更为用人单位按全部职工工资总额的2%缴纳，职工个人按本人工资的1%缴纳（农民工本人不征收）。重庆直辖以来，武隆县失业保险纳入了全市统筹。失业保险征收由过去经办机构向用人单位开票直接征收，到现在由经办机构按月提供征收计划地税部门征收，2013年7月，我县完成金保工程上线工作，全县社会保险征收工作实现了五险统征，失业保险缴费基数保障底线为全市社平工资40%，有力保障了征收工作。2005年以来，全县共计征收失业保险金2083万元，均完成市上下达的征收任务。2014年，年征缴失业保险费可望达到800万元，将创历史新高。
（三）资金使用情况
失业保险金发放由过去向失业人员单一发放失业保险金增加到医疗补助金、丧葬抚恤金、职业介绍和职业培训补助金、农民工一次性生活补助金。由经办机构直接现金发放到商业银行机构代发。2009年为应对国际金融危机对劳动者就业的不利影响，根据市相关规定对困难企业给予稳定岗位补贴和待岗培训补贴。2011年7月增加为失业人员领取失业保险金期参加基本医疗保险支出。2005年以来，共计支出失业保险待遇1699.86 万元，其中失业保险金1338.26万元、医疗补助金33.6 万元、职介职培训补助金 211.5 万元、农民工一次性生活补助金116.5万元。
（四）保障下岗失业职工基本生活情况
1998年7月，在我国经济体制转轨的关键时期，国务院下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发〔1998〕10号）批准实施“再就业工程”和“两个确保”，各国有企业相继成立了“下岗职工再就业服务中心”，各级政府也相继成立了“再就业服务中心”，积极为下岗职工提供基本生活保障，当年武隆县共为4045 名下岗职工支付下岗职工基本生活保障 335 万元，保障了全县下岗失业人员因关停、破产、改制等原因造成的失业期间的生活保障，为武隆县经济发展和社会稳定做出了重大贡献。
（五）预防失业和促进再就业工作情况
1986年10月实施失业保险制度以来到1998年7月，此间失业保险基金支出主要是保生活，没有防失业、促就业的支出，只是在国务院下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发〔1998〕10号）后,对国有企业下岗职工由再就业服务中心负责托管,由再就业服务中心为其发放基本生活费和代缴各项社会保险，并组织他们参加职业指导和再就业培训，失业保险的社会保障功能由原来的单纯保生活逐步向“促就业、防失业”功能转变。
二、武隆县失业保险工作存在的主要问题
使失业保险变消极的救济为积极的保障，进一步发挥失业保险的功能，并与促进就业紧密结合，要实现这个目标，目前仍差距很大。表现在：
（一）认识上的偏差，致使失业保险费征缴越来越难
2013年7月，武隆县全面完成了金保工程上线工作，社会保险的征收实行五险统征后，企业选择性参保的现象有所控制，但失业保险不同于养老保险和医疗保险，每个职工都要享受和最终享受，而享受失业保险待遇的大都是城镇企事业单位的失业人员和极少数农民工，所以有些目前经营状况好的企业认为是尽义务，缴费积极性不高，甚至部分企业未为农民工缴纳失业保险费。全县事业单位正式职工乃至部分事业单位聘请的临时人员因领导对失业保险功能的意识不足，认为自己与失业无关，不愿缴纳失业保险费。截至目前，我县的事业单位仍未纳入征收范围，如此发展下去，必然影响到失业保险功能的充分发挥。
（二）在资金使用上，针对“促就业、防失业”功能发挥的投入不够
根据《失业保险条例》规定，失业保险基金的支出项目包括：领取失业保险金期间失业人员的失业保险金；医疗补助金；死亡失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；失业人员接受职业培训、职业介绍的补贴；国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。在资金使用上，只有保障失业人员基本生活的支出，而对失业人员“促就业、防失业”的支出则很少。1999年11月，虽然重庆市劳动局、市财政局下发了《关于使用失业保险基金职业介绍和职业培训补贴费有关问题的通知》（渝劳发〔1999〕156号），明确规定，对失业人员职业培训、职业介绍补贴费用给予相应补助。但由于补贴标准低，审批程序复杂，致使两项补贴难以落到实处，投入不足限制了失业保险制度“促就业、防失业”的功能，违背了我们制定政策的初衷。
（三）权责不一致，影响了失业保险功能的正常发挥
按照《失业保险条例》规定，失业保险基金在全市实行统筹。区县级失业保险经办机构承担着统筹地区失业保险基金的征缴、管理工作和失业人员失业保险的核定和发放工作，以及失业人员的免费政策咨询和再就业服务工作。基金出现缺口，由市财政补贴兜底。可以说，区县级经办机构是按《条例》征费，按政策规定支付，按市级要求进行统筹，且担负着艰巨的失业人员再就业重担，责任重大，但支出政策的制定在市级，没有文件规定的不能办，更不敢办。由于没有相关的政策规定，致使“促就业、防失业”的优惠政策不能落实到位。这种权责不一致，成为制约失业保险功能正常发挥的重要瓶颈。
（四）政策宣传有待加强，用人单位及员工对相关政策法规缺乏了解
目前，我县已建立了武隆县人力资源和社会保障信息网，有关失业保险的政策法规和最新动态均同步发放在该网供市民查阅，同时在阳光政务平台开通了有关失业保险的答疑解惑栏，但由于多数用人单位和员工对开通的平台了解不够，导致相关政策的宣传也未达到其效果；用人单位由于对失业保险相关政策的不了解，在员工失业后申领失业金的条件把关上不严格，以致单位出具的解除劳动关系证明书可信度差，造成经办机构在失业保险金审核发放上认定困难。与此同时，少数参保员工由于不清楚或甚至不知道失业保险相关政策，导致失业后未及时向失业保险经办机构申领失业保险金。
三、充分发挥失业保险功能作用，大力促进就业再就业工作
怎样充分发挥失业保险功能作用，大力促进就业再就业工作？在实践中，我们体会到，应从以下几方面做起。
（一）树立失业保险新理念，不断完善失业保险防失业保就业的功能
改变“失业保险就是管职工失业以后的事”的理念，树立失业保险“预防失业、保就业、促就业”的新理念。按照新理念，失业保险制度建设重心必须放在“防失业”、“促就业”上，而失业保险如何防失业、保就业，其实质性内容是如何把失业保险费重头放在防失业、保就业的具体工作上，这就需要认真总结过去的资金使用情况，资金使用效果，制定出台以“防”和“保”为中心的失业保险制度，并在实践中不断总结和完善、提高。
（二）提高对失业保险工作的认识，摆正失业保险工作的位置
在失业、养老、医疗、工伤、生育五大社会保险中，失业保险这一险种往往被忽略，因为在五大保险中，养老保险等其它四个险种针对性较强，谁都知道自己要老，谁都不敢说自己不病、不伤、不生育，唯有失业问题，人们可以说“不”，或可能“不”。但失业的问题，不但是客观存在的现实问题，而且是未能就业的群体中解决就业最难的群体，这部分人往往年龄偏高，上有老下有小，因失业的问题，往往影响到一家人的正常生活和生存问题，所以，从民生和社会稳定这个角度看问题，失业保险工作应引起我们高度重视，不但要把它放在五大社会保险中的头等重要的位置，而且也要放在就业再就业工作的头等位置，因为其它群体的就业问题都有依靠性，而未能就业的群体中失业人员的特殊性，恰恰是我们必须关注的大问题。
（三）扩大失业保险征缴范围，适度提高失业保险参缴比率，确保失业保险资金使用
前面分析了，失业保险工作是关系到民生和社会稳定的大问题，而要做好失业保险工作，筹集失业保险费就是最基础的，也是最核心、最根本的大问题，没有资金保证，失业保险工作要做好，就如无源之水、无本之木，那么，要保证资金，首先就是扩大征缴范围，目前，我县参保人数17509人，实际缴费人数11183人，参缴比仅为63%。如何将不同所有制性质的各类企业、事业单位以及有雇工的个体工商户、非公经济组织从业人员和灵活就业人员全部纳入失业保险覆盖范围，让凡有社会收入的单位和人员都应缴纳失业保险费，承担社会责任，成为失业保险工作迫在眉睫的事。
（四）理顺资金使用渠道，不能因为资金使用而影响失业保险功能的发挥
树立失业保险新理念，加强失业保险“防失业”“保就业”“促就业”的制度建设，扩大资金的征缴范围，保障资金的使用额度，但能不能顺利及时使用资金，在实践中也是现实问题。
目前失业保险工作，不是资金没保障，而是除“功能发挥”的制度性建设有问题外，资金使用渠道不畅，也是必须引起重视的大问题，目前我县的失业保险基金和就业再就业专项基金存量过大就是这个问题的具体表现。一谈用好社会保险基金的问题，人们就“谈虎色变”。谨慎是对的，但和不敢大胆使用是有区别的，这里有个资金使用体制问题，必须明确资金的使用权和监督权，使用者不能因为监督而不使用，监督者不能因为使用而放弃监督，如何处理好这种矛盾，这也是个制度建设问题。总之，不能因为资金使用问题而影响失业保险功能的发挥、职能的发挥。
（五）建议失业保险基金与就业再就业专项基金合并使用，实现“防失业”“保就业”“促就业”功能最大化
失业保险工作如何做到没有失业，就业工作如何做到人人都能就业这是两者共同的理想化目标。所以，失业保险工作和就业再就业工作有着理论和实践上的必然联系，这个必然点就在“防失业”“保就业”“促就业”上，这也就是说“防失业”“保就业”“促就业”应是失业保险工作和就业再就业工作的共同职能和职责。为发挥他们的共同职能和职责，除具体工作可以合作外，资金使用的合作，不能说不是最基础、最核心、最有效的合作。只有资金的合作，才能把蛋糕做好做大。以武隆为例，失业保险基金累计结存388.25万元，就业再就业专项基金累计结存237.45万元，合并使用可达625.7万元。
（六）研究现行失业保险理论，改变现行失业保险待遇标准，实现失业保险功能向“防失业”“保就业”“促就业”方向的转变
作为一种保险，它的基本理论应是“义务”与“权利”对等，即：只有参加保险才能享受保险待遇，而失业保险要发挥“防失业”“保就业”“促就业”的功能，这种理论就要重新研究。把失业保险理论定调在保生存保稳定的一种社会职能上，凡有收入的单位和个人都应交纳失业保险费，履行这种社会责任，凡是属于生存需要和防失业、保就业、促就业工作需要的，均可支用失业保险基金。这样，享受失业保险待遇的标准和水平就是因人因情况而定，在依照《重庆市失业保险条例》按缴费年限长短对失业人员发放失业保险金的同时，可以制定相应的政策，对失业人员按年龄发放失业保险待遇，越年轻的失业人员享受失业保险待遇的标准就越低，以此鼓励年轻人创业；对在规定年限内无失业人员的参保企业发放奖励补贴。
（七）从失业保险基金和就业再就业专项基金中划出一块创业风险基金，用于强化扩大“防失业”“保就业”“促就业”的功能
失业保险工作和就业再就业工作的基础性工作和核心工作既然是“就业”，那么就业工作的基础和核心工作应是创造岗位，只有创业才能创造岗位，怎样搞好创业工作，就是我们必须解决的课题。但中国人与外国人，特别是西方发达国家人比有个特点，缺失敢于冒险精神，善于墨守成规，而创业恰恰必须具备这种精神，为解决这种缺陷，我们可以考虑从专用基金中划出一部分钱作为风险投资基金，支持创业，创业成功可收回来。这样做，一来可以消除风险顾虑，二来可解决创业资本问题，三来可以把失业保险基金和就业再就业专项基金用活，改变过去一次性支出去就完事的状况。