“天有不测风云,人有旦夕祸福”,正因为此,我们才需要一个稳定的社会保险制度把这些“风云”和“灾祸”给化解掉。社会保险立法就是要通过建立一系列稳定的制度来解决劳动者的风险。
现在,涉及养老、医疗、失业、工伤和生育五大险种的社会保险法草案还在进一步修改完善之中。人们期待这部承载着千千万万中
国百姓梦想的民生大法早日面世,也企盼在社会保险立法中的构建新的工伤保险制度,真正实现从消极赔偿到积极预防。
我们知道,中国的工伤保险改革迄今已经历了30年。改革伊始,建立预防、赔偿和康复三位一体的劳动者安全保障体系就成为了我国工伤保险制度的目标。进入转型期以来,经济体制转型、社会结构变迁、产业结构升级、就业形式多样化,这些都从不同方面、不同程度影响着职业危害的变化。由于转型期的复杂性以及对形势的估计不足,我国的工伤保险制度并没有随着经济体制的转型而得到及时充分的发展。随着中国工业化的推进,职业风险迅速扩张,安全生产和职业伤害已经成至举国关注的问题。
工业化进程加快、职业风险扩张,但职业安全制度薄弱。相对于经济体制改革的进程以及职业危害形势的变化,我国工伤保险制度的发展具有明显的滞后性。这一方面与改革进程中经济、社会形势的复杂性有关,另一方面也说明,我们对工伤保险制度的功能和职责并没有足够的认识和准确的定位。中国进入了职业风险的高发期,这已是不争的事实。职业风险的高发性不但表现为大量的突发性职业伤害事故,而且表现在众多已经发病或仍处在潜伏期的职业病受害者。从某种意义上讲,我国的职业危害程度已经到了非防不可的地步。
“安全工作”、“健康工作”作为现代社会的先进理念,应当成为我国工伤保险制度构建的目标基石和出发点,这是保障劳动者基本安全权益的需要,也是以人为本的发展理念在工伤保障中的体现。工伤保险制度从它诞生的那一刻起,就被赋予了稳定社会、缓和矛盾、调和劳资关系的社会职责,随着社会文明的进步,它保障人权、保障劳动者安全健康权益的目标得到升华,并成为制度的着眼点。但是,由于制度的不完善性,我国工伤保险一直实施了以工伤赔偿为主、工伤预防和工伤康复为辅的工伤保障模式,无论在相关法律法规的规定中,还是从工伤保险资金支出方向看,工伤赔偿一直占据着主要地位,而工伤预防和工伤康复所起的作用微乎其微,这是一种事后补救的消极应对方式。
作用的发挥必须有制度的完善和理念的转变。2009年8月21日,人力资源和社会保障部发出了《关于开展工伤预防试点工作有关问题的通知》,决定结合河南、广东和海南三省工伤预防工作实际,选择部分统筹区进行工伤预防试点,试点工作于2009年、2010年开始实施。这标志着,我国的工伤保险制度开始了从事后补救为主的工伤赔偿向事前积极应对的工伤预防的转变。工伤预防是建立健全工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体工伤保险制度的重要内容,积极的工伤预防政策不仅直接地减少因伤亡事故而导致的经济损失,而且间接为经济社会发展提供支持。首先,积极的工伤预防可以减少职业危害从而减少工伤赔偿、工伤康复的支出,为社会节约成本;其次,积极的工伤预防,可以减少职业伤害造成的不必要的劳动力损失,保证劳动力供应,为经济发展提供支撑;再次,积极的工伤预防可以保证劳动者的安全健康不受侵害,维持他们一定水平的收入和消费,进一步又为扩大内需、促进经济发展作出贡献。
在工伤保险制度发达的国家,工伤保险制度的首要目标是职业伤害事故预防,这不但促进了工伤保险制度本身成本的节约,而且减少了职业伤害事故对经济、社会造成的直接经济损失和负面影响。工伤预防是工伤保险制度比赔偿更为重要的职能。我国卫生部门开展的针对尘肺病预防的研究表明,预防性投入与尘肺病患病损失支出的比例为1∶6,安全问题研究专家也曾得出结论,工伤事故预防性投入与事后整改投入的效益比为5∶1。因此,在工伤保险制度中,工伤预防的效果是作为事后补救措施的赔偿和康复都无法达到的。社会文明发展的进程决定了劳动者的安全工作、健康工作应当成为最基本的需要,而工伤预防则是实现这一需要的根本保障。
实现积极的工伤预防,不仅关系到劳动者个人及其家庭,更关系到企业生产和整个社会的生产活动,关系到政府职能和社会的和谐,是通过各方面共同努力才能实现的目标。在工伤保险的预防、康复、赔偿的三个目标中,预防是最高层次的目标,有效的预防是制度长期稳定运行的前提。经过试点改革和转型定型,我国工伤保险制度向更高层次的目标发展是一种必然。当然,实现高层次目标是一个长期的过程,在政府、企业、劳动者乃至科学研究部门分工协作的基础上,首先需要确立“安全工作”、“健康工作”的理念和保障人权的目标,其次需要管理体制的顺畅、部门之间工作的协调,再次需要制度环节和科学技术的提升,最后还要求从保障劳动者权益出发,提高服务水平和服务便利性。
工伤保险制度作为一项社会政策,不是孤立地存在着,它不但受经济环境、社会环境、文化环境以及社会意识的制约,还要求有政策环境和相关制度配套。从宏观环境上讲,风险的存在是工伤保险制度产生和发展的前提,工伤预防的开展需要职业风险意识的增强,这是实施工伤预防的基础;需要一定的经济发展水平,这是工伤预防目标赖以实现的物质基础;需要以人为本的发展理念的落实,这是确定工伤预防工作目标、实现工伤保险政策效果的思想保障。从制度层面看,工伤预防作为保护劳动者职业安全和健康的第一道防线,不能就预防谈预防,而是需要相关制度措施的配套,包括劳动合同制度、劳动和安全监察制度、司法救济制度等等;需要安全生产监管部门、劳动保障部门、卫生监管部门工作的协调与沟通、信息的通畅与共享、科研的合作与提升。这些都是实现工伤预防、保障劳动者权益的保证。